Открытие иммиграции в Италии

Кристиано Коданьоне

(статья "Опыт иммиграционной политики Италии и некоторые уроки для России" опубликована в книге Иммиграционная политика западных стран: Альтернативы для России / Под редакцией Г. Витковской; Международная организация по миграции. Московская исследовательская программа по миграции. Москва, Гендальф, 2002, с. 130-166)

На протяжении всей новейшей истории Италии (т.е. начиная с объединения в 1861 году) она была одним из основных источников иммигрантов и стала принимающей страной только с конца 1970-х годов. Вместе с Испанией, Португалией и Грецией Италия является одной из так называемых новых европейских стран иммиграции, которые в 80-х годах начали принимать значительную долю иммигрантов, прибывающих в Западную Европу ¹.

Общими для этих стран являются одна существенная социальная особенность и специфический европейский контекст, в рамках которого они стали принимающими странами и разработали режимы миграционной политики.

Во-первых, когда иммиграция стала заметным явлением, для всех этих стран был характерен относительно высокий уровень официальной безработицы, что, однако, сопровождалось существенным количественным весом теневой экономики (от 20% до 40% ВНП). В Италии сегодня официальная безработица составляет приблизительно 11-12%, в то время как теневая экономика, по имеющимся оценкам, производит от 20% до 30% ВНП.

Во-вторых, они открыли для себя иммиграцию как явление и сделали первые шаги по ее регулированию в то время, когда строилась "крепость под названием Европа", и поскольку они поздно присоединились к этому процессу, на их политику существенно повлияли опыт и в особенности требования их североевропейских партнеров. Находясь на границах Европейского союза и будучи потенциально транзитными странами для иммигрантов, желающих переехать в Северную Европу, они не могли не прийти к новому ограничительному подходу к иммиграции, даже несмотря на то, что особенности их рынков труда предоставляли структурные возможности для использования дешевой и гибкой иностранной рабочей силы.

В 1989 году, после примерно десятилетия иммиграции и перед первой крупной амнистией 1990 года, в Италии находилось приблизительно 490 тысяч иностранцев (таблица 1), имевших легальный вид на жительство (26% - граждане ЕС и 11% - граждане США). Вследствие неоднократных кампаний по легализации иммигрантов невозможно статистически измерить годовой приток мигрантов, и единственной более или менее надежной цифрой является число выданных видов на жительство на конец года. Для подсчета численности иммигрантов можно также использовать данные о регистрации населения, достоверность которых, однако, ограничена тем, что не все легально проживающие иммигранты регистрируются, а те, кто регистрируется и впоследствии выезжает из страны, редко аннулируют свою регистрацию.

Цифра за 1998 год нуждается в комментарии. Сокращение числа видов на жительство - просто следствие того, что из соответствующей цифры были 15 апреля 1998 года исключены виды на жительство с истекшим сроком действия, что ни в коей мере не гарантирует, что их владельцы больше не находятся в стране. По данным католической организации по оказанию гуманитарной помощи "Каритас", число зарегистрированных иностранцев на конец 1998 года составляло 1,03 миллиона человек, а общее количество легально проживающих иностранцев на ту же дату составляло 1,2 миллиона. Таким образом, поскольку вскоре должна начаться следующая кампания по легализации, есть основания считать, что число легально проживающих иностранцев составляет от 1 до 1,5 миллиона человек, что приблизительно равно 2% населения. Перед новой амнистией 1998 года достаточно обоснованные оценки числа нелегальных иммигрантов составляли 300-500 тысяч человек. Согласно официальным данным в 1998 году около 320 тысяч иммигрантов обратились с просьбой о легализации их проживания. Итак, допустим (исключительно в целях наших рассуждений), что сегодня в Италии проживает от 1,3 до 1,8 миллиона легальных и нелегальных иммигрантов. Если учесть, что в 1979 году число выданных видов на жительство составляло 191 тысячу, есть основания заключить, что на протяжении последних 20 лет иммиграция имела весьма существенные, но, конечно, не катастрофические размеры. Если бы приток иммигрантов в Италию был на том же уровне, что и ежегодный приток в Германию (до введения ограничительной политики в 90-х годах), число прибывших в нее за 20 лет иммигрантов был бы по крайней мере вдвое больше. Приток лиц, обратившихся с просьбой о политическом убежище, был значительно скромнее (1-5 тысяч в год) за исключением отмеченного в 1991 году пика в 32 тысячи человек, главным образом вследствие первого албанского кризиса.

Таблица 1 Число видов на жительство, выданных в Италии в 1989-1998 годах

Источник: данные Министерства внутренних дел, обработанные фондом "La Fondazione Cariplo per le Imziative e lo Studio sulla Multietmcita" (http://www.ismu.org)

Главное, однако, заключается не в абсолютном, а в относительном выражении. Еще 20 лет назад сама идея об иммигрантах в Италии, которая была страной эмиграции на протяжении всей своей новейшей истории, представлялась нереальной, чуть ли не абсурдной. Официальное открытие иммиграции произошло лишь в начале 80-х годов, когда перепись 1981 года показала присутствие значительного числа иностранных рабочих, что делало Италию принимающей страной. Водоразделом можно считать 1981 год, так как именно тогда иммиграция стала законной темой публичных дебатов.

Первоначальная группа иммигрантов в Италии образовалась в результате ряда спонтанных процессов, через целую паутину "молекулярных" контактов. Определенная миграционная сеть постепенно создавалась в течение десятилетий в районах Италии, граничащих (в понятие границы я включаю сотню миль береговой линии в юго-восточном и юго-западном Средиземноморье) с Восточной Европой и Северной Африкой. В особенности после 1974 года большинство мигрантов выбирало Италию для временного пребывания в процессе ступенчатой миграции, рассчитывая обойти новые иммиграционные ограничения, введенные в Северной Европе. С другой стороны, были и другие (правда, в основном незамеченные), выбравшие Италию для постоянного проживания. Первоначально в число таких иммигрантов входили главным образом горничные и домашняя прислуга, которые въезжали в страну при помощи разветвленной по всему миру сети католических миссий и агентств гуманитарной помощи (в первую очередь это касается филиппинок). Следует подчеркнуть, что в стране не имелось активной политики вербовки и отбора иммигрантов в том виде, в каком это происходило до 1974 года в североевропейских странах при помощи системы ротации.

Уже в 1991 году правительство учредило ведомство, занимающееся иммиграцией. Такой высокий уровень постоянного внимания, возникший буквально за несколько лет, нельзя рассматривать как чисто механическую реакцию на величину явления. По сравнению с Европой в целом иммиграция в Италии все еще оставалась явлением довольно скромных масштабов. Пристальное внимание к иммиграции следует скорее считать следствием раннего появления системы толкования этого явления, отличающейся следующими особенностями:

• подчеркиванием общей актуальности иммиграции для итальянского общества;
  
• определением иммиграции как эпохального водораздела в итальянской истории в смысле рассмотрения ее как признака развития и "европейскости" Италии (иммигранты приезжают, потому что мы так же богаты, как и североевропейские страны);
  
• изображением иммиграции в условиях недостатка достоверных данных как непреодолимого стихийного явления, подобного наводнению.

По ряду причин непоследовательная динамика публичных дебатов привела к тому, что иммиграция перестала считаться неотложной социальной проблемой, хотя это противоречило фактической актуальности данного явления.

Второй распространенной и фактически вводящей в заблуждение особенностью этих рассуждений было предположение, что иммиграция в Италию была главным образом следствием выталкивания иммигрантов из страны происхождения и "запретительной политики" в североевропейских странах, в то время как гипотеза о том, что она была также результатом действия имеющихся в Италии факторов притяжения (спрос теневой экономики и второстепенных сегментов официального рынка труда на труд иммигрантов), в основном игнорировалась или преуменьшалась.

1 - King R., Rybczuk K. Southern Europe and the International Division of Labour: From Emigration to Immigration // The New Geografy of European Migrations / R. King (ed.). -London: Belhaven Press, 1993, p. 177